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Orçamento público no Brasil

22/01/2011

O orçamento público no Brasil

CONSIDERAÇÕES INICIAIS:

O Estado nacional, por meio de seus órgãos administrativos, é o ente responsável pela gestão da máquina pública, e, mais recentemente, pela consecução do bem-estar social da população, sobretudo no que diz respeito à execução da política de atendimento de suas necessidades básicas.

Nesse sentido, o legislador constitucional originário houve por bem traçar objetivos a serem alcançados pelo Estado brasileiro, estabelecendo-os no art. 3º da Carta Magna, a saber:

“Art. 3º – Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I – construir uma sociedade livra, justa e solidária;

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”

Muito mais do que um rol casuístico, o citado dispositivo legal é, na verdade, uma norma constitucional dirigente, pois presta-se a estabelecer um plano para a evolução política do Estado, ocupando-se, assim, não com uma situação presente, mas com um ideal futuro, visto que condiciona a atividade estatal à sua concreta realização.

Tais objetivos constituem, por assim dizer, as razões fundamentais para a existência do planejamento e do orçamento no âmbito do setor público, pois estes mecanismos são as principais ferramentas para a consecução de políticas condizentes com as exigências de uma sociedade democrática e participativa, cujos membros devem ser partes integrantes do processo de gestão dos recursos públicos.

Assim, o planejamento das ações governamentais e sua materialização sob a forma orçamentária (receitas e despesas), ambos servindo como instrumentos para a realização de uma gestão fiscal responsável (no sentido de se alcançar estabilidade econômica e desenvolvimento sustentável), constituem, pois, o objeto do presente estudo, o qual pretende, em síntese maior, traçar uma visão geral sobre o orçamento público brasileiro, desde o aspecto conceitual até as mais recentes mudanças que vêm sendo implementadas na realização de sua gestão.


O QUE É O ORÇAMENTO PÚBLICO?

A origem da palavra orçamento é de origem italiana: “orzare“, que significa “fazer cálculos“.

Lembra o professor CELSO RIBEIRO BASTOS que a finalidade última do orçamento “é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária” (in “Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário”, 2ª edição, Saraiva/1992, pg. 74).

O citado jurista conclui afirmando que “o orçamento é, portanto, uma peça jurídica, visto que aprovado pelo legislativo para vigorar como lei cujo objeto disponha sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas. O seu objeto, portanto, é financeiro” (in obra e p. citadas).

Definindo como jurídica a natureza do orçamento, tem-se que o mesmo encontra fundamento constitucional nos arts. 165 a 169. Da análise dos citados dispositivos depreende-se a instituição de uma moderna estrutura, que abre amplas possibilidades de integração das esferas referentes ao planejamento e à questão orçamentária (esta tomada numa acepção de instrumento de apoio à consecução dos respectivos programas de governo).

Com efeito, para a gestão de recursos públicos, considerando principalmente as finalidades últimas do Estado, mister a existência de um estudo prévio consolidado sobre o montante da receita e o quantitativo de despesas necessários à execução do plano de ação governamental. Dessa necessidade foi que surgiu o orçamento, cujo conceito prestar-se a espelhar a situação financeira de um país em determinado período de tempo.

Importante ressaltar que nos Estados que adotam a forma federativa a repartição de competências observa, antes de tudo, a autonomia dos entes federados. Tal característica encontra-se presente, inclusive, no tocante ao orçamento, de modo que União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios podem e devem definir seus orçamentos, levando em conta suas prioridades e características. Isso, contudo, não impede que alguns aspectos de interesse geral exijam ações conjuntas que acabam por criar uma interdependência e, por conseguinte, exigir uma coordenação entre os orçamentos.

O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todas as receitas e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das contribuições, como a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Além das receitas tributárias, os gastos do governo podem ainda ser financiados por operações de crédito – que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo.

As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser maiores ou menores do que foram inicialmente previstas. Se a economia crescer durante o ano mais do que se esperava, a arrecadação com os impostos tende a aumentar. O movimento inverso também pode ocorrer.

Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei solicitando autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação. Nesse projeto, definem-se as despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se, ao contrário, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento na sua totalidade, o que exigirá corte nas despesas programadas, constituindo o chamado “contingenciamento“.


ORÇAMENTO – BREVE ANÁLISE RETROSPECTIVA

Antes de adentrar nos aspectos específicos da matéria orçamentária, necessário proceder a uma rápida análise da evolução histórica da figura do orçamento público no Brasil.

A experiência demonstra, ao longo dos últimos anos, a preocupação em fortalecer a vinculação existente entre planejamento e orçamento. Ao contrário do que ocorria em períodos de altos índices inflacionários, hoje é possível planejar (pelo menos a curto e médio prazo) ações voltadas à realização eficiente de políticas públicas de bem-estar. É a programação orçamentária voltada não só para o controle de gastos, mas também para a avaliação de resultados.

Com esse objetivo, foram promovidas mudanças metodológicas na elaboração e acompanhamento da execução orçamentária, cuja ênfase recaísse sobre a alocação de recursos com vistas à consecução dos objetivos de governo, consubstanciados no plano governamental e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, preconizando, pois, a adequação das necessidades de realização de despesas à realidade cada vez mais gritante da restrição de recursos destinados ao seu financiamento.

O processo de elaboração foi aperfeiçoado na tentativa de eliminar a prática já tão enraizada nas unidades orçamentárias de elaborar propostas pedindo o máximo de recursos possível, de modo que se pudesse conferir aos órgãos centrais (com poder político-decisório) a faculdade de ajustar o volume das demandas à receita existente, de modo que cada unidade fosse contemplada com um montante de recursos “suficiente” para o desenvolvimento de suas atividades e para os novos projetos.

A principal mudança refere-se à transição entre a época de altos índices de inflação para a realidade atual, na qual as taxas parecem ser controláveis. No período inflacionário, o orçamento era elaborado a preços correntes e, ao longo da execução, corrigiam-se as distorções de preços através de suplementações, pois os valores orçados já não correspondiam, quando do desembolso, ao montante necessário ao cumprimento da despesa. Não havia correspondência entre a realidade da execução orçamentária com a execução financeira das despesas, que acabavam sendo mensalmente corrigidas.

Com a redução dos índices de inflação, nova metodologia foi adotada, qual seja a introdução da sistemática de indexação do orçamento à sua execução a preços constantes, o que acabou permitindo às unidades executoras a reavaliação permanente de seus gastos, sobretudo em face da efetiva disponibilidade de recursos.

Dessa forma, o orçamento passou a ser peça estratégica para o controle financeiro, deixando compatíveis receitas e despesas em volume, dentro de um determinado período de tempo.

Como instrumento de análise da gestão pública, os dados constantes dos orçamentos das duas últimas décadas revelam, em números, que nem mesmo o aumento da arrecadação de recursos financeiros foi capaz de reduzir o déficit público brasileiro. Estudos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (disponíveis no respectivo site na Internet) demonstram que a estabilização da economia propiciou a elevação da receita pública ao ponto em que a carga tributária exibiu um índice de 35% do PIB em 1995, enquanto na década de 80 esta mesma relação apresentou um índice médio de 24,9% do Produto Interno Bruto.

Esses números deixam evidente que a crise fiscal não é caracterizada pelo desempenho insatisfatório no tocante à obtenção de receitas, mas sim pela rigidez das despesas: pessoal; gastos com assistência e previdência dos servidores; juros da dívida interna e externa, além de contratos com taxas de correção exorbitantes, isso sem falar no montante de despesas desnecessárias e das alheias à função estatal. Confirma-se, assim, a regra de que o Estado é perdulário, de que gasta muito e, principalmente, de que gasta mal.


DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:

Na elaboração orçamentária, a doutrina do Direito Constitucional e do Direito Financeiro conferem ênfase ao que se convencionou chamar de princípios orçamentários.

Tais princípios constituem linhas norteadoras de ação a serem observadas na concepção da proposta. Em geral, são premissas maiores, que informam mesmo o legislador no ato de elaboração das leis orçamentárias.

Existem, pois, de um lado e principalmente, para reforçar a utilização do orçamento como mecanismo de controle sobre a atividade desenvolvida pelo Estado e, de outro lado, como orientadores de todo o ciclo orçamentário (período compreendido entre a elaboração da proposta orçamentária e o encerramento do orçamento, compreendendo as fases de elaboração, aprovação, execução e controle).

A regra básica para a formulação do orçamento seria aquela que houvesse estabelecido o equilíbrio das receitas previstas e das despesas autorizadas, constituindo, pois, verdadeiro axioma da elaboração da respectiva lei. Entretanto, a Constituição brasileira, seguindo a tendência das constituições modernas, não contempla tal princípio, pelo menos não o faz de forma explícita.

A lacuna deixada pela ausência do princípio do equilíbrio no bojo da lei maior tem explicação na evolução econômica experimentada pelos Estados desde a grande crise de 1929, a partir da qual a tese de orçamento equilibrado passou a constituir muito mais um ideal, na maioria das vezes prejudicial, por forçar, a toda ordem de sorte, a flutuação de alíquotas tributárias e a realização de cortes em programas de governo, sempre que se experimentasse o desequilíbrio.

A despeito da não previsão, de forma expressa, do princípio do equilíbrio, pode-se dizer que a correta aplicação dos demais princípios orçamentários, conjugada a uma política responsável de gestão, certamente tenderá ao equilíbrio, tido, pois, como fim e não como premissa.

Seguindo tal tendência, a própria Lei nº 4.320, que estatui normas gerais de Direito Financeiro aplicáveis a todas as esferas da Administração, estabelece os fundamentos da transparência orçamentária, dispondo em seu art. 2º,in litteris:

“Art. 2º – A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade,universalidadeanualidade“.

Passemos aos seus enunciados.

Princípio da Unidade:

Cada esfera de governo deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município.

Segundo a doutrina majoritária, esse princípio, tal como concebido originariamente (orçamento em um único documento) foi um dos mais violados na prática legislativa. Isso porque a evolução das atividades estatais, o surgimento de orçamentos paralelos e a diversidade de linhas de ação dentro do orçamento geral sempre constituíram óbices ao caráter formal que se pretendia impor ao princípio.

O orçamento moderno, todavia, não o desobedece; apenas emprega-lhe a verdadeira essência do que se denominou caráter de unidade. Tal assertiva baseia-se no fato de que a forma multidocumental como se apresenta o orçamento em nada prejudica-lhe a unicidade, visto que tal característica está ligada à necessidade de que os orçamentos dos órgãos do setor público se fundamentem e tenham sua estrutura baseada em uma única política orçamentária, isto é, em uma hierarquização de objetivos que lhe informem a elaboração, ainda que isso implique em diversidade documental (formal).

Aliás, tal entendimento foi perfeitamente consagrado pelo legislador constitucional, que, no art. 165, § 5º da Lei Maior, determina a inclusão, na lei orçamentária anual, de três orçamentos: (a) orçamento anual; (b) orçamento de investimentos e (c) orçamento da seguridade social.

Assim, o princípio da unidade deve ser entendido não como a imposição de um único documento orçamentário, mas sim como resultado direto de uma mesma política de ação, que vise aos mesmos objetivos, dentro de cada esfera da federação.

Princípio da Universalidade:

O orçamento deve conter todas as receitas e despesas dos poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.

O próprio art. 3º da Lei 4.320/64 estabelece que a Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas; e o art. 4º, “… todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que por intermédio deles se devem realizar…”.

A análise de tal princípio permite, de plano, inferir que sua aplicação possibilita ao Poder Legislativo:

a)conhecer, a priori, todas as receitas e despesas do Governo e dar prévia autorização à respectiva arrecadação e realização;

b)impedir que o Executivo realize qualquer operação para obtenção de receita ou realização de despesa, sem que haja prévia autorização parlamentar;

c)conhecer o volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.

Entretanto, hoje, o princípio deve ser entendido num sentido menos formal. Ensina José Afonso da Silva (in “Curso de Direito Constitucional Positivo”, 11ª edição, Malheiros Editores/1996, p. 676), valendo-se da lição de Pedro Muñoz Amato, que o importante é “a reunião, no orçamento, de todos os elementos substantivos necessários à articulação do programa total do governo; especialmente, um orçamento deve conter explicações sobre os propósitos que o governo deseja lograr (…), de modo que a universalidade adquira característica de totalização, transformando-se em princípio do orçamento global.”

– Princípio da Anualidade:

O orçamento é previsão, programação de atividades a serem realizadas no futuro. Como tal, supõe periodicidade, que, no Brasil, resume-se ao período de tempo de um ano para a execução do orçamento.

Não se há de confundir, todavia, o princípio da anualidade do orçamento com o da anterioridade do tributo. Segundo este último, nenhum tributo será cobrado, em cada exercício financeiro, sem que a lei que o instituiu ou aumentou tenha sido publicada. Já o princípio da anualidade consiste no fato de que orçamento deve se referir a um período específico, em regra de um ano.

A idéia de que a cobrança do tributo depende de autorização anual do Poder Legislativo mediante previsão no orçamento não constitui o enunciado do princípio da anualidade do orçamento, mas sim a errônea idéia de anualidade do tributo, que condiciona sua criação a uma autorização expressa do legislador no bojo da lei orçamentária anual.

Ensina o professor Hugo de Brito Machado (in “Curso de Direito Tributário”, 11ª edição, Malheiros Editores/1996, p. 27 e 28) que “no regime constitucional que adota o princípio da anualidade os representantes do povo, anualmente, examinam a proposta orçamentária do governo e, em face das despesas, autorizam a cobrança dos tributos indispensáveis ao respectivo atendimento. Não basta haver sido o tributo instituído por lei. É preciso que, anualmente, tenham os representantes do povo conhecimento do emprego que o governo pretende fazer dos recursos arrecadados mediante tributos.”

Segue o citado autor (Cf. obra e p. cit.) afirmando que “o princípio da anualidade, assim entendido, não existe atualmente no Brasil.”

Nesse ponto, todavia, necessário proceder a algumas considerações. O princípio da anualidade que alguns pretendem empregar à relação tributária em nada se confunde com o da anualidade do orçamento.

O fato de a lei orçamentária consignar todas as receitas (e, por via oblíqua, as receitas tributárias) a serem arrecadadas pelo Estado, vinculando-as, pois, à autorização prévia do parlamento, em momento algum impede que, durante o exercício em que o orçamento esteja sendo executado, possa o governo, utilizando-se dos meios legais, instituir tributos que não estejam previamente consignados na lei orçamentária anual (e, em alguns casos, até mesmo cobrá-los). A instituição de tributos por Medida Provisória e a cobrança de empréstimos compulsórios são realidades jurídicas que só vêm confirmar tal entendimento.

Nesse ponto, necessário concordar que não se há de falar, em caráter absoluto, em anualidade do tributo. Entretanto, tal assertiva em nada prejudica a existência, no Brasil, do princípio da anualidade do orçamento, porquanto este nada mais traduz senão o imperativo de que a lei orçamentária seja aplicável a um determinado período, encontrando, pois, pleno fundamento nos §§ 5º e 9º do art. 165 da Constituição Federal.

– Outros Princípios:

Aos princípios supracitados, a doutrina constitucional mais gabaritada, como a desenvolvida pelo professor José Afonso da Silva (Cf. ob. cit. p. 671), acrescenta ainda, a partir da análise do texto da Constituição, outros princípios, alguns de forma e outros referentes ao conteúdo, a saber: exclusividadeprogramaçãolegalidade.

Ensina, em linhas gerais, o renomado autor, que o Princípio da Exclusividade está presente no art. 165, § 8º da Constituição Federal de 1988, vedando que a lei orçamentária contenha dispositivo estranho à fixação de despesa e à previsão da receita. Decorre tal princípio da antiga prática (diga-se de passagem, condenável) dos parlamentares de incluir na lei orçamentária matérias absolutamente alheias ao Direito Financeiro, como, por exemplo, alterações no Código Civil, Comercial e até mesmo na legislação de pessoal.

Já o Princípio da Programação está ligado ao plano de ação governamental, na medida em que vincula as normas orçamentárias à consecução dos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.

Por fim, o Princípio da Legalidade no tocante ao orçamento segue apenas o ditame já estabelecido pela legalidade geral. As leis orçamentárias são de iniciativa privativa do Presidente da República, estendendo-se a necessidade de veiculação de tais regras, por meio de lei (em sentido formal), a todos os demais planos, operações, aberturas de crédito e tudo mais que houver por disciplinar a matéria orçamentária.

Esta matéria foi retirada do site Jus navigandi

Encontrei esta apostila que aprofunda mais o assunto, então vale uma olhada: Orcamento_Publico_Manual

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