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O paradigma do cliente na gestão pública. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção de serviços públicos.

23/12/2010

O paradigma do cliente na gestão pública. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção de serviços públicos.

Encontrei este texto na apostila do Prof. Carlos Ramos em que engloba estes 3 assuntos do concurso do TRE-ES:

7- Excelência nos serviços públicos.

8- O paradigma do cliente na gestão pública.


9- Gestão estratégica.

Não se se está completo, por isso, assim que ler o texto e achar que falta informações, favor postar complemento para que os outros possam estudar.

A seguir serão comentadas as três principais vertentes da chamada Nova Gestão Pública, que representam tentativas de superação das limitações intrínsecas do modelo weberiano.

Apesar de envolver diferenças conceituais importantes, estas três correntes possuem vários traços em comum como, por exemplo, uma ênfase significativa nos resultados da ação governamental, ou seja, um deslocamento do foco nos processos para o foco nos resultados. É nesse contexto que iremos analisar o surgimento do chamado“paradigma do cliente” e suas implicações para a administração pública contemporânea.

1. O Gerencialismo “Puro”

A implantação do modelo conhecido como Gerencialismo “Puro” na administraçãopública inglesa, nos anos 70-80, foi a primeira experiência concreta, no sentido de setentar uma superação dos problemas do modelo burocrático. Desde o final dadécada de 60, estudos de especialistas já apontavam a falta de preparação gerencial do serviço público britânico, a excessiva hierarquização e a falta de contato entre osburocratas e a comunidade que eles serviam.

Sem dúvida as restrições financeiras na Grã-Bretanha, assim como nos Estados Unidos, motivaram decisivamente a implantação do modelo gerencial puro, também denominado managerialism, que buscava inicialmente diminuir os custos e aumentara eficiência governamental.

Na sua origem, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade. O primeiro passo foi cortar custos e pessoal. O ponto central do modelo gerencial puro é a busca da eficiência. Para tanto, parte do pressuposto de que é preciso modificar as engrenagens do modelo burocrático.

A burocracia tradicional é definida como uma organização com estrutura rígida ecentralizada, voltada ao cumprimento dos regulamentos e procedimentos administrativos e na qual o desempenho é avaliado apenas com referência à observância das normas legais e éticas. Contra essa visão de administração pública,o gerencialismo puro propõe:

• Definição clara das responsabilidades de cada funcionário dentro das agências governamentais;

• Clara definição dos objetivos organizacionais, analisados em sua substância e não enquanto processo administrativo;

• Aumento da consciência a respeito do “valor dos recursos” públicos, procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e osgastos realizados para a produção de políticas, ou seja, incorporando o valorda eficiência na lógica de funcionamento da burocracia.

Para cumprir cada um destes objetivos foram implementados determinados instrumentos gerenciais:

• Técnicas de racionalização orçamentária, para possibilitar a incorporação de uma maior “consciência dos custos” no serviço público;

• Instrumentos de avaliação de desempenho organizacional, para alcançar maior eficiência, usando mecanismos objetivos de mensuração da performance governamental.;

• Adoção da Administração por Objetivos, pela qual se procura traçar linhas claras de ação às agências, o que tornaria possível uma avaliação de desempenho baseada na comparação entre os resultados obtidos e o que fora previamente determinado.

• A descentralização administrativa, com o objetivo de aumentar a autonomiadas agências e dos departamentos.

Dentro do contexto da cultura gerencial, é preciso criar mais gerentes, comhabilidade e criatividade para encontrar novas soluções, sobretudo para aumentar a eficiência governamental. Assim, a delegação de autoridade é uma resposta que como tempo pode transformar a cultura da burocracia.

A ótica da qualidade começa a ser incorporada pelo modelo gerencial. A valorização do conceito de efetividade também traz novamente à tona o caráter político da prestação dos serviços públicos, uma vez que são os usuários dos equipamentos sociais que de fato podem avaliar a qualidade dos programas governamentais. E aqui está um problema inerente ao modelo gerencial puro: a subestimação do conteúdo político da administração pública.

Em sua perspectiva inicial, o modelo gerencial era proposto como uma tecnologia neutra destinada a modificar o funcionamento e a cultura do setor público. Desta maneira, alguns gerencialistas mais radicais afirmavam que não existe diferença conceitual entre a administração da empresa privada e a administração pública.

O fato é que a administração pública se constitui num sistema organizacional em que, internamente, há diferentes tarefas e valores pertencentes a um contexto complexo de relações com a esfera política, a qual nunca pode ser negligenciada,pois caso isso ocorra, aumenta a possibilidade de os processos de reforma administrativa fracassarem.

O modelo gerencial puro, na verdade, tem como base a separação entre a política ea administração. Assim, caberia aos reformadores implantar o managerialism na administração pública independentemente do que ocorre na política.

As reformas administrativas apoiadas em técnicas gerenciais não servem apenas ao aumento per si do desempenho organizacional. As reformas devem melhorar aperformance do setor público de acordo com objetivos públicos, ou seja,politicamente definidos.

Os gerencialistas puros, por fim, não consideraram que a especificidade do setor público dificulta a mensuração da eficiência e a avaliação do desempenho tal qual ocorre na iniciativa privada. Na gestão pública, estão em jogo valores como eqüidadee justiça que não podem ser medidos ou avaliados por intermédio dos conceitos domanagerialism puro.

Esta “despolitização” da administração pública, aliada à ênfase no conceito de eficiência governamental, fez com que Christopher Pollitt, um dos maiores críticos do modelo gerencial inglês, classificasse o managerialism como um “neotaylorismo”, isto é, uma proposta calcada na busca da produtividade e na implantação do modelo de gestão da empresa privada no setor público.

2. Consumerism

As críticas mais pertinentes feitas ao modelo gerencial puro na Grã-Bretanhabuscavam não a volta ao modelo burocrático weberiano, mas sim a correção domanagerialism no sentido de incorporar novos significados. A ênfase na flexibilidade da gestão foi uma das mudanças introduzidas. A estratégia da eficiência, se levadaàs últimas conseqüências, pode petrificar a ação do gerente público; por exemplo, o estrito enfoque no controle do orçamento, com o imperativo da eficiência, dificulta aadaptação a alterações que impliquem um redirecionamento do gasto público. No limite, a ótica da eficiência acredita que há uma solução racional única para os problemas orçamentários.

No caminho da flexibilização da gestão pública, observa-se a passagem da lógica do planejamento para a lógica da estratégia. Na primeira, prevalece o conceito de plano, o qual estabelece, a partir de uma racionalidade técnica, o melhor programa a ser cumprido. Já na lógica de estratégia, são levadas em conta as relações entre os atores envolvidos em cada política, de modo a montar cenários que permitam aflexibilidade necessária para eventuais alterações nos programas governamentais.

A utilidade da lógica de estratégia vai além da confecção dos programas governamentais. O contexto maior da reforma administrativa se beneficia igualmente do conceito de estratégia, que não leva só em conta os objetivos dos programas edas reformas propostas, mas principalmente requer um acompanhamento dasreações da sociedade e dos funcionários públicos frente às ações do governo.

A busca da qualidade dos serviços públicos é outro conceito que o modelo gerencial vem incorporando. Foi na iniciativa privada que nasceu a abordagem daadministração da qualidade total (Total Quality Management — TQM), que posteriormente foi introduzida no setor público. Nas empresas privadas, a razão damudança foi o aumento da concorrência e do nível de exigência dos consumidores.Desta maneira, os empresários tiveram que elevar a qualidade de seus produtos para sobreviver no mercado. Portanto, a busca permanente da qualidade tem uma relação direta com o direcionamento da produção para os anseios dos consumidores.

No setor público aconteceu um fenômeno semelhante. A introdução da perspectivada qualidade surgiu quase no mesmo momento em que a administração pública voltava suas atenções aos clientes/consumidores. Essa talvez tenha sido uma das principais revoluções no modelo gerencial.

Surge então na administração governamental uma nova perspectiva, voltada à satisfação do público, intitulada “paradigma do consumidor” (consumer paradigm).Novamente encontraremos na administração pública inglesa exemplos desse novo paradigma, através do Citizen’s Charter que, baseado no princípio de que os serviçospúblicos devem estar mais direcionados às necessidades definidas pelo públicodiretamente afetado, consiste na implantação de programas de avaliação de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos consumidores.

A estratégia voltada à satisfação dos consumidores foi reforçada pelo governo britânico através da adoção de três medidas que faziam parte de uma estratégiapara tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo, superando-se assim o antigo modelo burocrático:

• Descentralização administrativa com grande delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será;

• Competição entre as organizações do setor público;

• Adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos, com a extensão das relações contratuais no fornecimento de serviços públicos entre o setor público, o setor privado e o voluntário/não lucrativo, criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, contraposta ao antigo modelo de monopólio estatal;

A criação de relações contratuais baseia-se na idéia de que numa situação de falta de recursos a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle. Além disso, há maior possibilidade dos consumidores de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um marco contratual.

Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, oconsumerism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos, isto é, na relação entre o governo como prestador deserviços públicos e a população.

A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços públicos.Em primeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o consumidor de bens no mercado e o “consumidor” dos serviços públicos. É mais complexa a relação doprestador de serviço público com o consumidor, já que ela não obedece ao puromodelo de decisão de compra vigente no mercado.

Aliás, há determinados serviços públicos cujo caráter é compulsório, isto é, não existe a possibilidade de escolha, como provam a utilização, em determinados momentos, dos hospitais e dos serviços policiais.

Para vários autores, o conceito de consumidor deve ser substituído pelo de cidadão.Isto porque o conceito de cidadão é mais amplo do que o de cliente/consumidor,uma vez que a cidadania implica ao mesmo tempo em direitos e deveres e não só liberdade de escolher os serviços públicos.

Na verdade, a cidadania está relacionada com o valor de accountability, que requer uma participação ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos.

O conceito de consumidor também não responde adequadamente ao problema da eqüidade, valor fundamental na administração pública. A primeira pergunta nãorespondida pelo consumerism é “quem são os consumidores/clientes?” Em grande medida, são aqueles que se organizam para atuar onde os serviços são prestados —o que, no limite, pode se constituir num grupo de interesse.

Entre a avaliação dos consumidores e os atos dos funcionários devem haver normase regras que permitam garantir o interesse público. A possibilidade de osconsumidores se transformarem em grupo de interesse se torna maior ainda numa era de escassez de recursos públicos, como a atual. Os que se organizarem mais podem se tornar “mais consumidores do que os outros”. Assim, os consumidores mais fortes podem se constituir em “clientes preferenciais do serviço público”.Quando os recursos são limitados, o problema pode não ser satisfazer osconsumidores, mas quais consumidores satisfazer.

Para tentar introduzir os conceitos de accountability e eqüidade na prestação de serviços públicos, alguns autores criaram a Public Service Orientation (PSO),tendência que veremos a seguir.

3. Public Service Orientation (PSO)

A PSO se constitui mais como uma tendência que levanta novas questões e põe em xeque antigos valores do que como uma corrente com um arcabouço teórico fechado.Embora retome temas pouco discutidos ao longo da década de 80, a PSO não propõe a volta a um modelo pré-gerencial, burocrático weberiano, mas procura encontrar novos caminhos abertos pela discussão gerencial, explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas.

Toda a reflexão realizada pelos teóricos da PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência,participação política eqüidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial.

A visão da descentralização dos autores da PSO é extremamente crítica quanto aomodelo gerencialista puro e quanto ao consumerism.

A posição da PSO com relaçãoà descentralização é no sentido de que o governo local pode tornar os cidadãoscapazes de participar das decisões que afetam suas vidas e de suas comunidades.

A PSO defende as virtudes políticas da descentralização. No modelo gerencial puro, a descentralização era valorizada como meio de tornar mais eficazes as políticas públicas. Já no consumerism, o processo de descentralização era saudável na medida em que ele aproximava o centro de decisões dos serviços públicos dos consumidores,pensados como indivíduos que têm o direito de escolher os equipamentos sociais que lhes oferecer melhor qualidade.

O ponto que aqui distingue a PSO das outras correntes é o conceito de cidadão. Pois, enquanto o cidadão é um conceito com conotação coletiva — pensar na cidadaniacomo um conjunto de cidadãos com direitos e deveres —, o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá,na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do queà participação política, ou então maior valor ao mercado do que à esfera pública.

A Public Service Orientation tem como uma de suas idéias-chave a conjugação entre a accountability e o binômio justiça/eqüidade. Para tanto, é preciso que no processo de aprendizado social na esfera pública se consiga criar uma nova cultura cívica, que congregue políticos, funcionários e cidadãos.

Embora faça fortes críticas ao modelo gerencial puro e ao consumerism, o fato é que a Public Service Orientation (PSO) não joga fora as idéias desenvolvidas no seio do Public Management. Afinal, as discussões sobre eficiência, qualidade, avaliação dedesempenho, flexibilidade gerencial, planejamento estratégico, entre as principais,não são negadas, mas há a tentativa de aperfeiçoá-las dentro de um contexto emque o referencial da esfera pública é o mais importante.

A PSO tem uma grande virtude, que é dizer não só como o setor público deve ser,mas principalmente o que ele deve ser. Essa é uma das principais lacunas da experiência do modelo gerencial implantado nos últimos anos.

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7 Comentários
  1. luciana permalink

    Oi Eder,

    Gostei muitíssimo deste texto. Seria possível conhecer a autoria?

    Obrigada

    Luciana

    • Luciana no próprio post coloquei a autoria. O texto é de autoria do Prof. Carlos Ramos. Este texto tirei de uma apostila baixada na internet.
      Obrigado pela participação no site

      • Você pode me direcionar à dita apostila, meu caro? Excelente texto.

      • Oi Edipo, quando fiz a postagem eu apenas tirei a parte de interesse da postagem e não mantive ela. se você digitar o nome do autor Prof. Carlos Ramos e junto com apostilas aparecerá várias deles. espero ter ajudado

  2. sandra permalink

    Obrigada por ajudar-me!

  3. Obrigada! Suas aulas tem me dado a maior força! Que Deus continue abençoando você e sua família.

    • Oi Sirlene fico muito feliz que o site esteja te ajudando. Na verdade eu apenas procuro os melhores conteúdos da web e faço uma postagem melhor. Coloco sempre as fontes. Se algumas postagens não tem a fonte é por que no início eu não colocava. Mas tenho certeza que os autores também estão felizes por te ajudar.
      abraços
      eder

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