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Organização administrativa: noções gerais, princípios

01/12/2010

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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO.

1- Organização administrativa: noções gerais, princípios.

1– Noções Gerais de Direito Administrativo

1.1– Conceito

Segundo  Hely  Lopes  Meirelles “Direito  Administrativo  é  o  conjunto  harmônico  de princípios  jurídicos  que  regem  os  órgãos,  os  agentes,  as  atividades  públicas  tendentes  a realizar, concreta, direta e imediatamente os fins desejados do Estado”.

Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello “Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa”.

Maria Sylvia Di Pietro “ Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto  órgãos,  agentes  e  pessoas  jurídicas  administrativas  que  integram  a  Administração Pública,  a  atividade  jurídica  não  contenciosa  que  exerce  e  os  bens  de  que  utiliza  para  a consecução de seus fins, de natureza pública”.

O  conceito  de  Direito  Administrativo  pode  ser  elaborado    de  várias  maneiras  distintas, dependendo  da  conotação  do  autor  da  obra  a  ser  enfocada,  ou  seja,  de  acordo  com  as informações  e  o  mecanismo  didático  escolhido  pelo  doutrinador,  mas,  sempre  há  de  ser destacada as seguintes características do conceito de Direito Administrativo:

A – pertence ao ramo do Direito Público, ou seja, está submetido, principalmente, à regras de caráter público (tal qual o Direito Constitucional e o Tributário);

B – é considerado como direito não codificado, pois, não pode ser reunido em uma única lei e sim  em várias  leis específicas,  chamadas  de  legislações  esparsas  (ex.  Lei  de Licitações, Lei  de Improbidade Administrativa, Lei de Processo Administrativo Federal);

C  –  o  Direito  Administrativo  pátrio  é  considerado  não  contencioso,  ou  seja,  não  existe  a previsão  legal  de  Tribunais  e  Juízes  Administrativos  ligados  ao  Poder  Judiciário,  em  face  do Princípio  da  Jurisdição  Única,  onde  a  Constituição  Federal/88  concede  a  este  Poder  a atribuição típica de julgar os litígios.

D – possui  regras que se traduzem em Princípios Constitucionais (que levam este nome por estarem  previstos  na  própria  C.F./88.  no  art.  37,  caput)  e  Princípios  Infraconstitucionais

(previstos nas legislações específicas do tema Direito Administrativo).

E – tem como objeto o estudo da organização e estrutura da Administração Pública.

De  maneira  sintética  podemos  conceituar  Direito  Administrativo  como  o  conjunto  de normas e princípios que disciplinam a Administração Pública.

1.2 – Fontes do Direito Administrativo

O Direito Administrativo, que teve sua origem na França na época do Iluminismo,  possui as seguintes fontes, que o auxiliam em sua formulação:

A Lei, que em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo,

podendo ser considerada como fonte, as várias espécies de ato normativo;

  • Doutrina,  formada  pelo  sistema  teórico  de  princípios  aplicáveis  ao Direito Administrativo;

FONTESSS

  • Jurisprudência, representada  pela  reiteração  dos  julgados  sobre  um mesmo tema em um mesmo sentido;
  • O Costume,  que  no  Direito  Administrativo  brasileiro,  exerce  ainda

influência,  em  razão  da  deficiência  da  legislação,  podendo  ser representado pela praxe administrativa (atos rotineiros e repetitivos).


1.3 – Regime Jurídico Administrativo

A expressão Regime Jurídico Administrativo é utilizada para designar, em sentido amplo, o regime de Direito Público a que está submetida a Administração Pública, ou seja, esta tem que observar normas de caráter público, onde o interesse da coletividade tem que prevalecer como finalidade única dos atos administrativos praticados pelo Administrador Público.

As  normas  de  natureza  pública  podem  conceder  à  Administração  Pública  tanto prerrogativas quanto restrições.

Prerrogativas quando oferece ao Agente Público, dentre outras atribuições, o Poder de Polícia, no qual há a utilização do Poder de Império (poder de coagir o Administrado a aceitar a imposição da vontade do Estado através de uma limitação ao direito subjetivo do particular).

Restrições no  que  diz  respeito  à  emissão  dos  atos  administrativos,  que  devem  estar sempre vinculados à finalidade pública, sob pena de serem declarados nulos de pleno direito, em virtude da presença de uma ilegalidade que causa um vício insanável na formulação do ato e compromete toda a sua estrutura.

No  que  diz  respeito  aos  requisitos  que  compõem  o  Regime  Jurídico  Administrativo, também  deve  ser  destacada  a  Supremacia  do  Interesse  Público  sobre  o  Interesse  Privado, onde a Administração Pública coloca-se em pé de desigualdade em face do particular, tendo em vista o fato desta poder impor a sua vontade (que representa o interesse da coletividade) em detrimento da vontade do particular (ex nas desapropriações, onde o interesse público se sobrepõem  ao  direito  de  propriedade  assegurado  ao  particular,  ressalvando  as  indenizações previstas em lei).

Regime Jurídico:

Direito Público;

Prerrogativas;

Restrições;

Supremacia do Interesse Público.

1.4 – Princípios Constitucionais da Administração Pública

  • Legalidade;
  • Impessoalidade;
  • Moralidade;
  • Publicidade;
  • Eficiência.

São considerados Princípios Constitucionais, por estarem localizados no bojo do texto constitucional, e devem ser observados por toda a Administração Pública (Direta e Indireta), todas as Esferas de Governo (Federal, Estadual, Distrital e Municipal) e todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), segundo o caput do art. 37, da C.F./88: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

“CF/Art.  37.  A  administração  pública  direta  e  indireta  de  qualquer  dos  Poderes  da União,  dos  Estados,  do  Distrito  Federal  e  dos  Municípios  obedecerá  aos  princípios  de legalidade,  impessoalidade,  moralidade,  publicidade  e  eficiência  e,  também,  ao  seguinte:”


  • Princípio da Legalidade

É  considerado  pela  doutrina  como  um  princípio  genérico,  pois,  todos  os  outros princípios (constitucionais e infra-constitucionais) derivam deste, sendo, portanto, o princípio norteador mais importante a ser observado pela Administração Pública.

Por este princípio podemos afirmar que o Estado só faz aquilo que a lei determinar, ou seja, um ato legal, legítimo é aquele praticado de acordo com os ditames legais. O cidadão pode  fazer  tudo  o  que  a  lei  não  proibir,  segundo  o  art.  5º,  II,  da  CF/88,  mas,  o  agir  da Administração Pública necessita estar previsto em lei, esta deve agir quando, como e da forma que a lei determinar.

O ato administrativo praticado pelo Agente Público sem a observância da legalidade, torna o ato  nulo de pleno direito, tendo em vista, a presença de um vício insanável em sua estrutura, chamado de ilegalidade.

  • Princípio da Moralidade

A Administração Pública impõem ao Agente Público que pratica o ato administrativo um comportamento ético, jurídico, adequado. Não basta a simples previsão legal que autorize o agir da administração pública, é necessário que além de legal, o ato administrativo também seja aceitável do ponto de vista ético-moral, segundo o que está expresso no artigo 37, § 4º da CF/88.

O conceito jurídico de  moralidade é de difícil elaboração, pois, considera elementos subjetivos para a sua formação. Elementos estes que podem se modificar de acordo coma sociedade, a base territorial e a época em que é formulado. Razão pela qual a lei pertinente ao assunto, Lei de Improbidade Administrativa, Lei n° 8.429/92, não faz menção a um conceito de moralidade, mas, sim a sanções a serem aplicadas aos que praticarem atos considerados como sendo de improbidade administrativa, ou seja, atos imorais do ponto de vista administrativo.

O  Princípio  da  Moralidade  guarda  estreita  relação  com  os  costumes  adotados  pela Administração Pública.

  • Princípio da Impessoalidade

O agir da Administração Pública não se confunde com a pessoa física de seu agente, até porque este age com base na lei, tendo esta a característica de ser genérica (erga ommes – contra todos). Significa que o agir da administração pública não pode prejudicar ou beneficiar o cidadão individualmente considerado. Impõe ao Administrador Público que só pratique o ato para o seu fim legal; e o fim legal é unicamente aquele que atinge o bem da coletividade.

Podemos conceituar o Princípio da Impessoalidade de três maneiras distintas (todos estes conceitos são aceitos pelos examinadores das bancas de concurso público):

Segundo  Hely  Lopes  Meirelles o  Princípio  da  Impessoalidade  pode  ser  considerado como  sinônimo  do  Princípio  da  Finalidade,  em  que  impõe  ao  administrador  público  que  só pratique o ato para o seu fim legal; e o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica  expressa  ou  virtualmente  como  objetivo  do  ato,  de  forma  impessoal.  Ainda,  como    o princípio  da  finalidade  exige  que  o  ato  seja  praticado  sempre  com  finalidade  pública,  o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros.

Segundo  Celso  Antônio  Bandeira  de  Mello,  a  impessoalidade  se  confunde  com  o conceito do Princípio da Isonomia, no qual fica vedada a prática de ato administrativo sem interesse  público ou  conveniência  para  a  Administração,  visando  unicamente  a  satisfazer interesses  privados,  por  favoritismo ou  perseguição  dos  agentes  governamentais,  sob  forma de desvio de finalidade, configurando senão o próprio princípio da isonomia.

Segundo  ainda,  outros  doutrinadores,  a  impessoalidade  é  o  fundamento  para  a Responsabilidade  Objetiva  do  Estado,  ou  seja,  o  agir  da  Administração  Pública  não  se confunde com a pessoa física de seu agente, até porque este age com base na lei.

Significa que o Agente Público é um mero instrumento do Estado na consecução de seus  fins,  ou  seja,  ao  praticar  o  ato  administrativo,  na  verdade,  o  Agente  Público  executa  a vontade  do  Estado  e  não  sua  vontade  pessoal. A  Responsabilidade  Objetiva  do  Estado  está prevista no parágrafo 6°, do art. 37, da CF./88, que diz: “As pessoas jurídicas de direito público e  as  de  direito  privado  prestadoras  de  direito  público  responderão  pelos  danos  que  seus agentes,  nesta  qualidade  causarem  a  terceiros,  assegurado  o  direito  de  regresso  contra  o responsável nos casos de dolo ou culpa.”.

  • Princípio da Publicidade

Diz respeito à imposição legal da divulgação no Órgão Oficial (Diário Oficial da União, Diário do Minas Gerais, Diário Oficial do Município) do ato administrativo, como regra geral, no  intuito  do  conhecimento  do  conteúdo  deste  pelo  Administrado  e  início  de  seus  efeitos externos.  A  publicidade  do  ato  administrativo  o  torna  exeqüível,  ou  seja,  passível  de  ser exigido pela Administração Pública, a sua observância.

Nem  todos  os  atos  administrativos  necessitam  de  divulgação  oficial  para  serem válidos. Existem exceções onde esta publicidade será dispensada, conforme previsto no art. 5°, inciso LX, da C.F./88, como nos casos de:

assuntos de segurança nacional;

investigações policiais;

interesse superior da Administração Pública.

  • Princípio da Eficiência

O Princípio da Eficiência não estava previsto no texto constitucional original da

C.F./88, tal princípio foi o único acrescentado à C.F. através da Emenda Constitucional n.º 19/98, que trata da Reforma Administrativa do Estado.

Ao ser inserido no caput do art. 37, da C.F./88, o Princípio da Eficiência, implantou-se no Brasil a Administração Pública Gerencial. As  Avaliações Periódicas de Desempenho, que geram  a  estabilidade  flexível  do  servidor,  e  o Contrato  de  Gestão,  são  exemplos  desta  nova cultura que passa a ser instalada no âmbito interno da Administração Pública.

1.5 – Princípios Infraconstitucionais da Administração Pública

Os Princípios Infraconstitucionais possuem esta denominação por estarem previstos em outras legislações esparsas  e específicas que não a C.F.., podendo ser citado como exemplo a Lei  de  Licitações  Públicas,  a  Lei  de  Improbidade  Administrativa,  a  Lei  de  Processo Administrativo Federal, etc.

-     Supremacia do Interesse Público;

-     Presunção de Legitimidade;

-     Continuidade do Serviço Público;

-     Isonomia ou Igualdade;

-     Razoabilidade e Proporcionalidade;

-     Motivação;

  • Princípios Infraconstitucionais

-     Ampla Defesa e Contraditório;

-     Indisponibilidade ou Poder-dever;

-     Autotutela;

-     Segurança Jurídica;

A – Supremacia do Interesse Público

Segundo este princípio, o interesse público deve prevalecer sobre o interesse privado ou individual, isto ocorre devido ao fato do Estado defender o interesse da coletividade quando pratica os atos administrativos e não apenas o interesse de um único administrado.

A Supremacia do Interesse Público não prejudica a possibilidade de pagamento das indenizações devidas em virtude de lei ao particular. Como exemplo podemos mencionar o caso da desapropriação de um bem imóvel  pertencente a um particular para a construção de um hospital público, neste caso a lei prevê o pagamento de uma indenização por parte do Estado.

O Princípio da Supremacia do Interesse Público coloca o particular em pé de desigualdade com o Poder Público, isto se deve ao fato do ato administrativo ter sempre como finalidade atender o interesse da coletividade.

B – Presunção de Legitimidade

Também chamado por alguns autores de Presunção de legalidade, partimos do pressuposto que os atos administrativos praticados pelo Estado ao serem emitidos devem estar de acordo com a lei vigente, mas, nem sempre é esta a realidade dos fatos, pois, em muitas hipóteses o que temos são atos administrativos praticados em desacordo os seus requisitos de formação e validade.

Sendo assim, podemos afirmar, que a presunção de legitimidade do ato administrativo é apenas relativa, isto porque a lei nos permite provar o contrário, ou seja, provar que a Administração Pública não praticou o ato da maneira devida causando assim uma ilegalidade que pode levar à anulação do ato.

O ônus da prova em contrário cabe ao administrado e não à Administração

Pública.

C – Continuidade do Serviço Público

Os serviços públicos oferecidos pela Administração Pública à coletividade, devem ser prestados de maneira contínua, sem interrupções, não podendo ser suspensos sem a comunicação prévia das autoridades pertinentes aos administrados.

Este princípio limita o direito de greve do servidor público previsto no art. 37, inciso VII, da C.F., mas o assunto ainda aguarda regulamentação legal.

Para o militar, há proibição expressa de greve.

D – Princípio da Isonomia ou da Igualdade

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da igualdade impõe à Administração Pública a vedação de qualquer espécie de favoritismo ou desvalia em proveito ou detrimento de alguém. Segundo o autor, “não sendo o interesse público algo sobre que a Administração dispõe a seu talante, mas, pelo contrário, bem de todos e de cada um, já assim consagrado pelos mandamentos legais que o erigiram à categoria de interesse desta classe, impõe-se, como conseqüência, o tratamento impessoal, igualitário ou isonômico que deve o Poder Público dispensar a todos os administrados”.

Vários são os institutos do Direito Administrativo que traduzem a importância desse princípio: licitação (art. 37, XXI, da CF/88), provimento de cargos mediante concurso público (art. 37, II, da CF/88), etc.

E – Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade

Segundo Hely Lopes Meirelles, o princípio da razoabilidade visa a proibir o excesso, no sentido de aferir a compatibilidade entre meios e fins de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais. Ou seja: veda a imposição pelo Poder Público, de obrigações e sanções em grau superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público. Assim, se o administrador adotar medida manifestamente inadequada para alcançar a finalidade da norma, estará agindo em detrimento do princípio da razoabilidade.

Embora a Lei nº 9.784/99 refira-se separadamente ao princípio da razoabilidade e ao da proporcionalidade, a idéia deste envolve a daquele e vice-versa. Isso porque, como adverte Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da razoabilidade exige proporcionalidade entre os meios utilizados pela Administração e os fins que ela deve alcançar.

A  emissão  de  um  ato  administrativo  que  contenha  razoabilidade  e  proporcionalidade, está  ligada  aos  atos  de  natureza  discricionária (poder  de  escolha,  opção,  margem  de oportunidade  e  conveniência  oferecida  pelo  Estado  ao  Agente  Público  na  prática  de determinados atos administrativos).

F – Princípio da Motivação

Com base nesse princípio, exige-se do administrador público a indicação dos fundamentos de fato e de direito que motivaram suas ações. A Administração Pública está obrigada a agir na conformidade da lei, todos os seus atos devem trazer consigo a demonstração de sua base legal bem como das razões de fato que ensejaram a conduta administrativa.

Trata-se, portanto, de formalidade essencial para permitir o controle da legalidade dos atos administrativos. Nesse sentido, é forma de salvaguardar os administrados do capricho dos governantes.

O que existe na Administração Pública atualmente, é uma orientação, um norte, repassado aos Administradores Públicos na qual os atos administrativos ao serem emitidos, independente da sua natureza, ou seja, vinculados ou discricionários, devam ser fundamentados, motivados, a fim de se garantir  futuros direitos dos administrados e facilitar a prestação de contas inerentes aos Administradores Públicos.

G – Ampla Defesa e Contraditório

O sentido desse princípio, no âmbito da Administração Pública, é o de oferecer aos administrados a garantia de que não serão surpreendidos com restrições à sua liberdade, sem as cautelas preestabelecidas para sua defesa. Tal princípio encontra guarita no art. 5º, inciso LV, da C.F./88, que diz:  “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ele inerentes.”

H – Indisponibilidade ou Poder-dever

A Administração Pública não pode dispor livremente de um patrimônio que não lhe pertence, pois, na verdade, os bens públicos pertencem a toda a coletividade, sendo o Estado apenas o seu gestor, exercendo a tutela destes.

Quando o Administrador Público deixa de praticar um ato administrativo previsto em lei, ele poderá ser punido pela omissão, pois, tinha não só o poder, mas, também o dever da prática do ato.

I – Autotutela

O Estado tem o dever de fiscalizar a emissão dos seus atos administrativos, para isto, conta com um mecanismo que possui três espécies de controle: a anulação, a revogação e a convalidação dos atos administrativos.

Na anulação do ato administrativo, este se faz em virtude da existência de uma ilegalidade, uma ilicitude, ou seja, de um vício insanável, que não pode ser suprido, tendo em vista, a ausência de um requisito fundamental para a formação deste ato (competência, finalidade ou forma); quando a Administração Pública detectar a existência de um ato administrativo passível de ser anulado, este se fará de forma vinculada, obrigatória, por imposição legal. Caso a Administração Pública não anule o seu próprio ato ilícito, caberá ao Poder Judiciário fazê-lo, mediante ação judicial (Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública), por provocação do interessado.

Na revogação, a Administração Pública revoga um ato perfeito, mas, não mais conveniente e nem oportuno para esta; trata-se de um ato iscricionário, com uma certa margem de poder de opção, escolha, faculdade; somente a própria Administração Pública poderá revogar os seus atos, não recaindo esta possibilidade sobre o Pode Judiciário.

Na convalidação (convalidar é consertar, suprir uma ausência), a Administração Pública pratica um ato Administrativo que contém um vício sanável em um dos seus requisitos de formação do ato (motivo ou objeto), ou seja, comete uma ilicitude passível de ser suprida; a convalidação se faz de forma discricionária; somente a própria Administração Pública poderá convalidar os seus atos, não recaindo esta possibilidade sobre o Pode Judiciário.

J – Princípio da Segurança Jurídica

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da segurança jurídica foi expressamente previsto como de observância obrigatória pelo Administrador Público com o objetivo de vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Administração, conforme disposto no inciso XIII do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 9.784/99:

“Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de nova interpretação.”

Como lembra a autora, o princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, a mudança de interpretação de determinadas normas legais, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. E isso gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando sua situação será passível de ser contestada pela própria Administração.

Este princípio se destaca no respeito que a Administração Pública deva ter quanto ao direito adquirido, à coisa julgada e ao ato jurídico perfeito praticados em defesa do Administrado.

Este texto foi retirado de uma apostila na internet da Brasil concursos

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7 Comentários
  1. Alexandra permalink

    Parabéns!! São ótimos todos estes assuntos; é de fácil entendimento e com isso não é cansativo.

  2. deivid permalink

    Olá, meu nome é Deivid, você está fazendo o que muitos – inclusive eu – gostariam de fazer, quando se deparam na situação que estou, comprando apostilas e pagando por simples conteúdos que deveriam estar free na net. continue, pois vc está auxiliando a muitos.

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